Dialogo OCDE/CAD entre Donantes y Países en Vía de Desarrollo sobre Estrategias de Desarrollo Sostenible

Revisión de Situación de las Estrategias de Desarrollo Sostenible en Bolivia

*Informe de Bolivia al Taller Internacional de la CAD/OECD, Santa Cruz de la Sierra, 12-16 Febrero 2001

Coordinación Ends/CAD-OCDE con la asistencia de equipo de consultores¹

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Content

Antecedentes
El proceso del Desarrollo Sostenible
El contexto boliviano
El Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES)
El proceso de descentralización
Implementación del Marco de Desarrollo Comprensivo en Bolivia (CDF)
La Estrategia Boliviana de la Reducción de la Pobreza (EBRP)
Convergencias entre las estrategias
Conclusiones y recomendaciones
Bibliografía

Antecedentes

El problema confrontado por las sociedades industrializadas al final de la década de los setenta no fue simplemente el resultado de una política equivocada, es decir, del fracaso del keynesianismo; el problema era de naturaleza estructural. Desde 1974, el mundo industrializado había intentado ajustarse al hecho de que los 20 años de crecimiento sin precedentes luego de la Segunda Guerra Mundial, correctamente denominados la Epoca Dorada, habían terminado² . El impacto petrolero de 1972, conjuntamente con la recesión global más profunda desde la Gran Depresión, hizo destacar la urgencia de embarcarse en reformas estructurales de gran envergadura. Los ajustes debían efectuarse en las relaciones entre los poderes industriales en sí mismos. Uno de tales ajustes era la adopción de tasas flotantes de cambio para reflejar el fracaso de Estados Unidos en controlar la inflación y su declinante poder económico, en contraste con la creciente influencia de Japón y de la Comunidad Europea.

Apoyándose en el financiamiento externo, muchos países continuaron viviendo más allá de sus posibilidades, creando así condiciones económicas insostenibles que requerirían de futuros ajustes económicos y sociales de mucha mayor magnitud que los experimentados en las sociedades industriales. El primer gran problema consistió en que, a pesar de que el acceso a los préstamos comerciales contribuyó a detener un agudo deterioro de los estándares de vida en el corto plazo, los gobiernos que se endeudaron alcanzaron niveles de deuda bajo términos desfavorables tan altos que inmediatamente se vieron incapacitados para cumplir con sus obligaciones financieras. El segundo gran problema consistió en la persistencia del deterioro en los términos comerciales, particularmente para los productos primarios. como indica un reciente estudio del Fondo Monetario Internacional (FMI), los términos de negociación para las exportaciones no petroleras han declinado en un 4 5% desde 1986.³

En el plano nacional, la revolución de Abril de 1952, significó un cambio de rumbo en la Visión como país, por lo que históricamente Bolivia pasó de ser un país oligárquico, a tener una visión democrática y moderna⁴ . Sin embargo, Bolivia transita hacia la modernidad en un periodo bastante crítico entre 1950-1982, donde comienza la crisis de la deuda externa en Latinoamérica y donde Bolivia pasa por su peor crisis económica de su historia con la mayor inflación del hemisferio en el período 1982-1985. Las estrategias económicas diseñadas por la CEPAL en la década del 50, empiezan a fallar y Latinoamérica al igual que Bolivia asumen ajustes de tipo estructural que conducen al país a la década del 90 donde se efectúan las reformas descentralizadoras.

Tomamos para referencia el análisis que hace Sachs, sobre las perspectivas de Latinoamérica para el Siglo XX ⁵:" Podemos estar seguros que las reformas realizadas hasta hoy, durante los años ochenta y noventa, no son todavía suficientes para crear economías dinámicas y en crecimiento en el futuro. Los soportes científicos y tecnológicos de las economías siguen siendo muy poco profundos. La calidad de la educación es todavía muy pobre y está aún distribuida de manera poco equitativa". A estos factores añadimos el problema cada vez más complejo de la corrupción, aspecto que indudablemente retrasa a Bolivia como país que necesita urgentemente de un despegue hacia la modernidad.

El proceso de planificación estratégica en Bolivia tiene como antecedentes la Estrategia decenal de 1960, La Estrategia del Desarrollo Económico y Social de 1970, las políticas de ajuste estructural de mediados de los 80s y el nuevo proceso de Participación Popular y Descentralización administrativa a partir de 1994, que contribuye al desarrollo de un nuevo sistema de Planificación descentralizada y participativa⁶ .

Posteriormente entre 1997 al 2000 se han desarrollo procesos de Diálogos Nacionales I y II, un nuevo marco de relacionamiento de la cooperación internacional, el PGDES 1997-2002 fue sustituido por el Plan Operativo de Acción 1997-2002 y como resultado del 2º Diálogo Nacional y otros procesos de consulta ciudadana se diseña la Estrategia de Reducción de Pobreza (EBRP).

El proceso del Desarrollo Sostenible

Existe un creciente volumen de literatura acerca del desarrollo sostenible. Los reportes sobre el tema más conocidos a nivel internacional, son aquellos de la Comisión Mundial para el Desarrollo y el Medio Ambiente ( la Comisión Brundtland) (WCED, 1987) y de la Agenda 21 (UNCED, 1992). Cada año, numerosas instituciones publican documentos académicos, reportes, libros y revisiones analíticas que tratan los aspectos del desarrollo sostenible en gran detalle. Estas publicaciones reflejan los intereses de diferentes sectores de la sociedad civil, así como de los países en relación al tema, por lo que es de esperarse que difieran considerablemente.

Muchas de las ideas que ahora alimentan el concepto del Desarrollo Sostenible, han sido desarrolladas hace mucho tiempo atrás, tan lejanas como el trabajo realizado por Malthus sobre el crecimiento poblacional en 1700-; sin embargo el concepto apareció en los primeros debates sobre el tema a principios de 1970, en documentos que hacían ver la degradación ambiental que se empezaba a notar en el planeta, y a analizar los inexplicables nexos existentes entre medio ambiente y desarrollo. El primer intento de definir el desarrollo sostenible ,se lleva a cabo a través de la Estrategia para la Conservación Mundial (UICN/WWF/UNEP, 1980) la cual formula la siguiente definición:

"Para que el desarrollo sea sostenible, deben ser tomados en cuenta los factores sociales, los ecológicos así como los económicos, sobre la base de los recursos vivos y no-vivos, y tomando en cuenta las ventajas y desventajas de las acciones alternativas en el largo y corto plazo."

Esta definición fue frecuentemente criticada por estar comprometida conceptualmente con la sostenibilidad ecológica más que con el desarrollo sostenible per se. La definición mayormente aceptada es aquella producida en 1987 por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (WCED), conocida también como la Comisión Brundtland:

Desarrollo Económico y social, que satisface las necesidades de las generaciones presentes, sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras.

En general, como se ha podido ver todas las definiciones propuestas hasta el presente confluyen en dos componentes principales:

• el significado del desarrollo (cuales son los objetivos generales del desarrollo: crecimiento económico, necesidades básicas, derechos, etc.)

• las condiciones necesarias para la sostenibilidad.

En este contexto, la definición de Desarrollo Sostenible (DS), consensuada entre el Gobierno y la Sociedad Civil y el sector privado, es mejor vista como una meta de la siguiente manera:

"Mas que concentrarse en el crecimiento económico, como un factor aislado, el Desarrollo Sostenible, requiere de la integración de las dimensiones sociales, económicas y medioambientales y de la toma de decisiones corporativas y públicas; dentro de un marco de trabajo gubernamental que asegure la participación y garantice la transparencia de los procesos"

Es entonces ampliamente consensuado que existen en la actualidad tres pilares fundamentales para el Desarrollo Sostenible:

• Economía: La creación de riqueza y condiciones adecuadas de vida
• Sociedad: La eliminación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida.
• Medio ambiente: La preservación de los recursos naturales para las generaciones futuras.

La experiencia boliviana incorpora el concepto de la dimensión política⁷ del DS. que implica la gobernabilidad, institucionalidad, participación popular, que apuntan a la legitimidad de los procesos

Definiendo una estrategia nacional para el desarrollo sostenible

Está claro que el desarrollo sostenible demanda una concepción de largo plazo, aplicada a temas tales como la desigualdad económica y la pobreza, la inestabilidad social y la degradación medioambiental. Significa dar la oportunidad a toda la sociedad (incluyendo a los pobres y a los marginados) de participar en las decisiones que afectan sus vidas, generando los instrumentos necesarios para lograr esta participación activa. Es por esta razón que una ENDS deviene en un proceso como tal y no es un documento o estrategia más, sino que la ENDS trata de integrar todas estas iniciativas para proyectarlas a la Visión de país que queremos. Una definición de la ENDS sería:

"Es un proceso estratégico y participativo de análisis, de debate, de fortalecimiento de capacidades, de planificación y de acción enfocado hacia el desarrollo sostenible"

Esta definición implica que la ends puede ser vista como un proceso o instrumento que puede:

• Lograr mejor comunicación y debates informativos entre los participantes
• Buscar lograr consensos sobre objetivos medioambientales, sociales y económicos (y permitir la negociación donde el consenso no sea posible)
• Mejorar procesos de planificación estratégica existentes
• Facilitar la coherencia e integración entre procesos y proveer todos los elementos faltantes.
• Facilitar mejores métodos de trabajo.

En un mundo ideal una ends, pueda ser vista como un paraguas para toda la Planificación Estratégica. Provee por tanto una visión global de los objetivos del desarrollo y visiones particulares para el país en un determinado tiempo hacia el futuro. De igual manera la formulación de una estrategia en ends, no necesariamente es una planificación nueva, más por el contrario muchos países han avanzado significativamente en recomendaciones de la Cumbre de Rio, así como en el tema de la Agenda 21, aspecto éste que tiene que ser necesariamente integrado.

Pese a las dificultades anotadas anteriormente, los procesos de ajuste estructural han experimentado avances durante los últimos quince años, habiendo evolucionado de un paquete de reformas económicas implantadas a nivel nacional hasta convertirse en un instrumento de política económica global⁸. Dos acontecimientos internacionales han marcado la evolución del desarrollo sostenible durante las décadas pasadas. Estos son: La Conferencia de Estocolmo de 1972 y la Conferencia de Río de 1992.

El contexto boliviano

Bolivia desde la implementación del proceso de ajuste estructural en Agosto de 1985, ha tenido un avance sustancial en lo que se refiere al control de la inflación y al manejo de los instrumentos macroeconómicos, consolidando la estabilidad económica. La puesta en práctica de las estrategias diseñadas hacia el desarrollo sostenible, ha tenido avances en los procesos participativos locales y municipales; aunque lentos y débiles a nivel central y departamental, en razón a problemas de gobernabilidad y creciente burocratización del aparato del estado, así como la apertura a procesos de consulta y diálogo con la ciudadanía que se han expresado en los resultados de las estrategias de biodiversidad, cambio climático y de participación popular, y reducción de pobreza⁹.

A pesar de los esfuerzos de ajuste estructural y de las estrategias elaboradas, la pobreza continua siendo el principal problema del país. A lo cual se asocia los procesos de creciente contaminación de los suelos y el agua fruto de la actividad económica.

Población, Cultura, Lengua y Organización

Población y Superficie

Bolivia cuenta con una superficie de 1.098.581 kilómetros cuadrados y una población de 8,4 millones de habitantes. Es un país de grandes contrastes geográficos y ecológicos y uno de los más variados y complicados en clima, topografía, vegetación natural y suelos¹⁰. El 41% del territorio boliviano se encuentra en la zona andina constituida por los departamentos de La Paz, Cochabamba, Oruro, Potosí, Chuquisaca y parte de los departamentos de Tarija y Santa Cruz, en esta zona andina habitan el 73% de la población boliviana, el restante 27% habita las tierras bajas de las provincias amazónico-chaqueñas de Bolivia¹¹

Es posible distinguir tres grandes ecosistemas en la región andina: puna-altiplano, valles y yungas, la mayor concentración de población se observa en la puna altiplánica y la menor concentración en los yungas. Por la diversidad de los Andes en Bolivia, los ecosistemas se distribuyen de manera múltiple en los departamentos, provincias y municipios; es frecuente encontrar más de un ecosistema en un mismo municipio. (Se modificará de acuerdo a los datos que proporcionará el VMARNDF)

Organización

La organización social de las comunidades andinas está caracterizada por la coexistencia de formas muy arraigadas en la historia y cultura regionales, las mismas que se constituyen en el sustrato político de la comunidad. Estas son: la organización originaria o tradicional, expresada en el ayllu, y la otra, la organización sindical expresada en el sindicato campesino agrario. El Ayllu, es la organización originaria de los aymarás, qechuas y chipayas. Es una institución precolonial estructurada a partir de grupos familiares y étnicos emparentados, que según sus afinidades históricas, necesidades políticas de articulación socio económica y de control espacial, llegaron a formar grandes comunidades, grupos de comunidades y hasta verdaderos reinos, cuyo centro político se situaba generalmente en la puna.

El sindicato campesino agrario que tiene a la asamblea comunal como paradigma para la toma de decisiones, se consolida en el escenario andino, a partir de los procesos históricos emergentes que conducen a la Revolución de 1952 y la subsecuente Reforma Agraria. Este tipo de organización fue inspirado en la estructura de los sindicatos obrero - mineros y rápidamente se convirtió en la forma organizacional que hegemoniza los espacios de poder y toma de decisión en las comunidades andinas, especialmente en aquellas que fueron afectadas por las haciendas y los latifundios agrarios, cuyos propósitos eran: recuperar la tierra que se encontraba en manos de las haciendas, cuyos propietarios formaban parte de la clase dominante y por otro lado para reinvindicar los derechos sociales y civiles, seriamente vulnerados.

Procesos ends en Bolivia¹²

En 1992 la aprobación de la Ley 1333 de Medio Ambiente y sus reglamentos a partir del 1993-1995, constituye un momento de avance significativo en la transición del concepto de recursos naturales en el sector agropecuario, hacia un concepto integral de medio ambiente.

En el Plan PGDES (1994-1997), desarrollado al inicio de la administración, se incorpora por primera vez el concepto del desarrollo sostenible, más allá de ser una propuesta de concepto sobre el DS es un instrumento de concertación social que orienta y ordena los procesos de reformas emprendidas por el Plan de Todos y representa un hito importante en el cambio de concepción y metodología de planificación. Complementariamente se desarrollan cambios institucionales como la creación del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente.

La aprobación de varios instrumentos como la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), El sistema nacional de areas protegidas, la ley Forestal, la reforma educativa, la reforma de salud y el proceso de capitalización, constituyen hitos en el proceso de reformas, que contribuyen al desarrollo sostenible.

La inserción del tema ambiental en el Plan General de Desarrollo Económico y Social PGDES (1997-2002) y en el Plan Operativo de Acción (1997-2002) elaborado por la Vicepresidencia de la República, dentro del pilar oportunidad, como corolario del Ier Diálogo Nacional efectuado en 1997. Posteriormente se desarrolla el 2º Diálogo Nacional cuyas conclusiones servirán de base para la elaboración de la Estrategia de reducción de Pobreza.

El concepto de desarrollo sostenible del Gobierno Nacional

El ajuste del concepto de desarrollo sostenible con los aportes bolivianos, introduce avances en el proceso de aplicación de las estrategias nacionales. Así, a partir de la definición establecida en Ia Ley de Medio Ambiente(LMA), que coincide plenamente con aquella de Ia Comisión Brundtland, se avanzó hacia una definición más operativa de desarrollo sostenible. Un primer intento serio fue el de Ia definición considerada en la Agenda 21, de 1996 (PEI,1999). Posteriormente, el concepto fue modificado de acuerdo a la conceptualización desarrollada en el PGDES¹³, como:

Proceso integral sislémico y complejo que tiene por objetivo mejorar Ia calidad de vida de toda Ia población a través del desarrollo productivo integral, el desarrollo social con equidad y Ia participación ciudadana plena, bajo los preceptos de Ia conservación de la base de recursos naturales y Ia preservación de la calidad ambiental.

Como se puede observar, a las tres dimensiones que tiene Ia posición clásica del sistema de Naciones Unidas y la OECD, que son la dimensión social, la dimensión económica y la ambiental, el concepto boliviano le agrega una cuarta dimensión. Esta es la dimensión política, que tiene que ver con la participación efectiva de la población en los procesos de desarrollo y con la creación de un Estado que sea eficiente, y que represente genuinamente los intereses de los grupos mayoritarios de la población.

Política Económica y ajuste estructural¹⁴

En el año 2000 Bolivia cumple quince años realizando grandes reformas estructurales en un ambiente democrático. La primera generación de reformas incluyó la unificación del tipo de cambio, la eliminación de las restricciones a las importaciones y al movimiento de capitales, la promoción de la inversión extranjera, la simplificación del sistema tributario, la eliminación de precios oficiales y la liberación de las tasas de interés. Todas estas medidas lograron restablecer la estabilidad económica, estimular un moderado crecimiento y reducir el déficit fiscal. Sobre esta base, Bolivia inició la segunda generación de reformas, entre las que se encuentran la Descentralización, la privatización y capitalización de empresas públicas, la Reforma Educativa y la Reforma del Estado.

La crisis internacional originada en el sudeste asiático en 1997 y su posterior repercusión en la región a través de la crisis en el Brasil durante la gestión de 1998, repercutieron en el comportamiento de la economía boliviana durante 1999. Esta crisis tuvo un marcado rezago en el caso boliviano, ya que se explica por la precariedad del sistema financiero local, poco desarrollado y poco articulado a los mercados internacionales.

A pesar del tiempo transcurrido y el esfuerzo realizado por el país, así como el fuerte apoyo de la Comunidad Internacional, los resultados en el área económica y social no han sido los esperados. El crecimiento ha sido moderado y si bien los indicadores sociales han mejorado, cerca del 63% de la población aún es pobre y la mayoría de los indicadores sociales muestran que el país continúa estando entre los más pobres de la región.

Esta situación se explica, en primer lugar, porque las condiciones iniciales a partir de las cuales se inició el ajuste se caracterizaron por una brecha significativa en el desarrollo de los recursos humanos, una alta proporción de población en el sector agrícola de subsistencia, una difícil situación geográfica y una infraestructura poco desarrollada. En segundo lugar, no obstante los esfuerzos del país y la Cooperación Internacional, los problemas de gobernabilidad y debilidad institucional continúan obstaculizando el desarrollo, las reformas tales como la del Servicio Civil, del Sistema Judicial y la Descentralización son de importantes experiencias.

En tercer lugar, las reformas orientadas a promover el crecimiento económico (privatización y capitalización de empresas públicas, Reforma Educativa, Descentralización Administrativa, Reforma de Salud, Reforma de Pensiones), están generando procesos para desarrollar las capacidades y destrezas, queda como reto el promover un cambio de estilo de la gestión pública, que se exprese en cambio de actitudes y comportamientos.¹⁵

Crecimiento de la economía

El crecimiento de la economía, mostró el nivel más bajo desde el ajuste llevado a cabo en Agosto de 1985¹⁶ A pesar del incremento del precio internacional del petróleo y su impacto directo en los precios de los derivados de hidrocarburos y las tarifas del transporte, la inflación se mantuvo baja debido a la caída en los precios de los productos agrícolas, a la escasa variabilidad de los precios de productos industriales y a la menor demanda interna. La inflación acumulada en 1999 fue 3.13%, menor a la registrada en 1998 (4.43%) e inferior al 5% establecido como meta en el programa económico con el Fondo Monetario Internacional (FMI); comparada con los niveles históricos fue la más baja registrada en los últimos 30 años.

Sector Fiscal

Aún cuando el Gobierno realiza importantes esfuerzos por mantener la disciplina fiscal, el déficit se ha elevado como consecuencia del costo de la Reforma de Pensiones y de la menor dinámica de la economía, ocasionando menores recaudaciones tributarias, en particular, de impuestos internos y aduaneros, ocasionando una disminución de la presión tributaria de 19.6% del PIB en 1998 a 18.0% del PIB en 1999.Similar situación se verificó en el comportamiento de los gastos fiscales, los cuales disminuyeron de 31.0% del PIB en 1998 a 30.7% del PIB en 1999. Este desempeño se explica principalmente por la reducción en el gasto corriente (de 24.7% del PIB en 1998 a 23.4% del PIB en 1999), especialmente por la caída en las transferencias corrientes y servicios personales.

El déficit fiscal fue financiado en mayor proporción con recursos externos (2.3% del PIB), coadyuvando a atenuar las presiones inflacionarias y sobre las tasas de interés domésticas; el financiamiento interno (1.5% del PIB), se obtuvo a través de la emisión de Bonos a favor de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) por un monto de Bs905.2 millones ($us.155 millones), en 1999.

Sector Monetario – Financiero

Una característica importante de la presente situación económica es la reducción de la cartera de crédito al sector privado que contrasta con el fuerte crecimiento del crédito bancario al sector privado en años recientes. El crédito bancario crecía a tasas anuales reales de 20% en 1997-1998 mientras que cayó en casi 10% a fines de 1999. El crecimiento del crédito al sector privado no es un comportamiento negativo, siempre y cuando los créditos se encuentren respaldados por proyectos y actividades que permitan el pago del crédito. En este sentido, con el propósito de asegurar la salud y sostenibilidad del sistema financiero, la autoridad financiera determinó a fines de 1998 la necesidad de que los bancos realicen una adecuada evaluación de riesgo. Desde inicios de 1999, la reglamentación de la evaluación y colocación de cartera ha sido modificada, resultando en una reducción transitoria del saldo de crédito al sector privado que tiene como contraparte la reducción de los depósitos del sistema financiero y el crecimiento bajo,y en algunos casos negativo- de los agregados monetarios.

Así, durante 1999, la cartera bancaria decreció en 3.9% alcanzando en diciembre $us.4,053 millones, reflejando la restricción en la otorgación de nuevos créditos por factores como el mayor riesgo implícito en los mismos en un contexto de desaceleración económica y los cambios del marco regulatorio del sistema bancario que han implicado mayores niveles de aprovisionamiento y de requerimiento de capital. En este contexto, el sistema financiero en conjunto obtuvo utilidades cercanas a los $us.40 millones, aunque el coeficiente de retorno sobre activos (ROA) fue tan sólo de 0.7% a finales de 1999, un nivel históricamente bajo.En el primer semestre de 2000, este comportamiento se ha mantenido: la cartera total ha disminuido en 3.7%, alcanzando a junio $us.3,904.2 millones.

(Falta el comportamiento de la inversión Pública y del grado de eficiencia presupuestaria.)

Estado de la política y gestión ambiental en Bolivia

Bolivia se verá enfrentada en los próximos años a desafíos ambientales significativos, sobre todo concentrados en las tres principales ciudades del país y sus respectivas áreas metropolitanas, según los parámetros regionales, manejables en su mayoría¹⁷. Por tanto el informe del Banco Mundial incide en la solución de dos problemas básicos en la agenda ambiental del país: a) Control de la contaminación: Bolivia sigue creciendo en su población a tasas por encima del promedio regional y se mantiene como uno de los países más pobres de América Latina, aspecto a tomar muy en cuenta para solucionar los graves problemas de saneamiento básico y salud.

Estos factores asociados a la pobreza, son exacerbados por problemas de contaminación tanto en la actividad minera como la industrial, focalizándose en las ciudades, así como en las áreas rurales. b) Gestión de Recursos Naturales: la explotación económica de la riqueza mineral y de los recursos forestales, y la expansión de la producción agrícola y ganadera, presentan serias amenazas al medio ambiente.

Esta dinámica de los procesos económicos y sociopolíticos del país, ha determinado que la inserción y acatamiento de los temas ambientales, haya sido totalmente insuficiente para el logro del Desarrollo Sostenible. Las principales causas han sido los vacíos en la normativa, carencia y debilidad de la estructura institucional y la escasez de recursos humanos y financieros asignados a través del MDSP¹⁸. Así como la existencia un modelo lineal y centralista de la planificación que ha conducido a una débil legitimidad y reconocimiento de otros sectores y de los actores sociales del proceso de planificación.

Problemática de la Tierra

El informe sobre las perspectivas del Medio Ambiente publicada por el PNUMA¹⁹, manifiesta que la región de América Latina y el Caribe, posee las mayores reservas de tierra cultivable del mundo, pero la degradación de los suelos amenaza buena parte de la tierra cultivada y provoca importantes pérdidas de productividad. De igual forma la pérdida de la cobertura forestal se hace preocupante ante la intensificación de la actividad maderera, la minería y el chaqueo indiscriminado especialmente en las regiones de Bolivia y Brasil. Las pérdidas de la cobertura vegetal se vieron afectadas igualmente por las severas sequías originadas en el fenómeno del Niño

En el cuadro 3.2, se presenta un Resumen de la superficie arable y los cultivos permanentes en el país y países seleccionados de Latinoamérica en años representativos (1980,1998).

A través de la Ley 1715 de Octubre de 1996 y su Decreto Reglamentario 24784 de Julio de 1997, se creó el Servicio Nacional de Reforma Agraria, cuyo objetivo principal es el de planificar y consolidar el proceso de la Reforma Agraria en el país. Se perciben divergencias entre las instituciones estatales y descentralizadas, por lo que se hace necesario establecer una estrategia clara en el tema de la Tierra en Bolivia. Los últimos acontecimientos suscitados en septiembre del 2000, son una expresión de la falta de solución de la tenencia y uso del suelo en Bolivia.

Bolivia es un país que tiene una alta dependencia de sus recursos naturales renovables para su desarrollo, y es posible pensar, que al menos durante los próximos 50 años, una buena parte de la oferta nacional al mercado global, estará basada en sus recursos naturales renovales (tierra, bosques, agua y biodiversidad), los mismos que encierran un significativo potencial para el desarrollo de actividades económicas, agropecuarias, forestales, farmacológicas, ecoturismo y prestación de servicios ambientales²⁰.

Inequidad del acceso a la tierra y falta de saneamiento

El principal problema por el cual enfrenta Bolivia en cuanto a la tierra, es fundamentalmente la inequidad en el acceso a la tierra y la inseguridad jurídica. Este problema se arrastra desde la Reforma Agraria de Agosto de 1953 hasta nuestros días. De acuerdo a los datos suministrados por la Superintendencia Agraria desde el año de 1953, hasta el año de 1992, se han distribuido alrededor de 44,2 millones de Has, de las cuales un 53% se habían entregado a un 24% de los beneficiarios, mientras que solo el 47% de las tierras entregadas fueron otorgadas al 76% de campesinos y colonizadores de quienes recibieron tierras.

Dato.- (Superintendencia Agraria)

Bosques

De igual manera América Latina y el Caribe contienen un 40% de las especies vegetales y animales del planeta y se la considera poseedora de las más alta diversidad florística del planeta. En el caso boliviano se cuenta con una apreciable cantidad de bosques, los mismos que deberán tener un tratamiento especial a través de la Ley Forestal y una estrategia que apunte básicamente a la sostenibilidad de nuestros bosques y a la lucha contra la pobreza.

En el cuadro 3.3 se presenta una compilación de países seleccionados y Bolivia sobre los bosques.

Bolivia no escapa a los altos índices de deforestación, ya que cerca de 120.000 Has, se deforestan cada año y se calcula que solamente en el Departamento de Santa Cruz, entre 10 y 20 mil Has, se han convertido en arenales (desiertos). Solo el incremento de la superficie cultivable de soya de 37.500 Has en 1980 a 300.000 Has en 1996, representa 28,8% de la superficie deforestada en ese período (PNUD, 1998). (Completar con los datos de BOLFOR)

Las divergencias anotadas en el tema de la tierra se presentan en el caso de los bosques entre el MDSP y la Superintendencia Forestal. El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación posee una óptica más conservacionista frente a la Superintendencia que antepone criterios eminentemente productivos. Es importante que a través del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal se establezca una estrategia clara a largo plazo y con sostenibilidad.

Es evidente que en el tema forestal existen serias contradicciones que deberán ser enmendadas. El marco legal que en sus inicios tuvo aciertos importantes como la Ley Forestal (1996), no han sido debidamente complementados con las reglamentaciones pertinentes, y peor aún no se han establecido parámetros de gestión entre el MDSP y la propia Superintendencia Forestal. Los decretos supremos 24895 y 25471, dan al Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, la función de establecer políticas para el manejo forestal sostenible y promover la reducción de impactos ambientales sobre los bosques, en el manejo de los recursos forestales no maderables.

La ley 1700, contiene una serie de contradicciones, las mismas que deberán ser enmendadas en función de la Reforma del Estado que se implemento en Septiembre de 1997, a través de la LOPE. Esta Ley, la 1700, por ejemplo otorga al Ministerio de Desarrollo Económico (MDE), la responsabilidad de promover la comercialización externa de productos forestales. Por otro lado, algunas de las funciones otorgadas a la Superintendencia Forestal, dan lugar a contradiccionbes y vacios, por ejemplo, el de otorgar permisos de desmonte en tierras para diversos usos, aunque éstos conlleven chaqueos o quemas de pastizales, donde la Superintendencia Agraria, también tiene su propia normativa.

Biodiversidad

En el tema de la biodiversidad, podemos ver que las especies animales y vegetales tienen una duración finita y los cambios en la biodiversidad son por tanto inevitables²¹. El número total de especies en el planeta es muy grande; se han descrito unos 1.7 millones pero se creen que existen muchas más: las estimaciones van desde 5 a 100 millones, mientras que se ha propuesto la cifra de 12,5 millones. La biodiversidad es mucho más alta en los ecosistemas tropicales y de selva húmeda, que aquellos de clima más templado.

La diversidad biológica es un item valorable, para las generaciones presentes y futuras, así como una importante base para la construcción del Desarrollo Sostenible. La biodiversidad integra, la conservación de una variedad de diferentes especies, variabilidad genética entre individuales entre las distintas especies, y la existencia de una gran variedad de ecosistemas. Los múltiples valores de la biodiversidad y sus implicaciones, conducen a constatar que la misma contiene una multidimensionalidad, la misma que plantea muchos retos para aquellos operadores públicos y privados que formulan políticas en esta importante área.

En el contexto nacional, el diseño de la Estrategia de Conservación de la Biodiversidad estuvo a cargo de la Dirección de Biodiversidad dependiente del VMARNDF del MDSP. Esta estrategia con fines metodológicos, incIuye dos ejes o pilares centrales, intrínsecos a la conservación; como son la preservación o protección estricta de este patrimonio y el desarrollo sostenible de productos y los servicios de Ia biodiversidad, activando sus potenciales productivos y económicos. La integración y complementación de estos pilares constituye Ia base para lograr la conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica de Bolivia.

La consolidación del proceso de la conservación de la diversidad biológica se basa en los siguientes esfuerzos: (I) mitigación de procesos destructivos y restauración de biodiversidad afectada mediante programa priorizado de investigación científica y planes de manejo, (2) rescate y documentación del conocimiento tradicional sobre biodiversidad mediante programas de investigación y sistematización de la información y (3) fortalecimiento de instituciones, capacitación, coordinación normativas para asegurar las capacidades locales en la conservación de la biodiversidad.

No obstante la reconocida riqueza en biodiversidad del país, los recursos de la biodiversidad sobresalientes a nivel internacional no son tan abundantes como se podría suponer. Los principales recursos sobresalientes en calidad estarían localizados en las áreas protegidas, tierras comunitarias y lugares particulares. Por tanto, la estrategia debería promover la capacitación técnica y administrativa de las instituciones involucradas, a poblaciones locales y otros sectores para canalizar el marco del aprovechamiento sostenible. Ello implica no solo facilitar la inversión en Tierras Comunitarias de Origen (TCO), Municipios priorizados y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas con calidad cantidad sobresaliente de recursos de biodiversidad ajustando el Servicio Nacional de Áreas Protegidas a la promoción internacional de inversiones en biodiversidad y dotarle de competencias y una estructura para la administración de contratos de inversión en biodiversidad.

Fuente: PNUMA, 2000
M= mamíferos

Medidas de incentivo

Las políticas ayudan a la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, así como llevar adelante la contabilidad sobre las múltiples causas de la pérdida de la misma, asegurando beneficios tanto públicos como privados. Existen tres puntos de importancia que aseguran la implementación de medidas de incentivo en el tema. Estos tres elementos son los siguientes:

1. Provisión de información

2. Construcción de capacidades

3. La participación de poblaciones locales

La implementación de medidas de incentivo dinámicas, han sido estudiadas especialmente por Filion (1996), cuya descripción general está compilada en el diagrama adjunto.

Fuente: Fillon (1996)

Agua

Situación a nivel Global

El consumo global de agua dulce aumentó seis veces entre 1900 y 1995, duplicando la tasa de crecimiento demográfico. Alrededor de un tercio de la población mundial vive en países con problemas entre moderados y altos de abastecimiento (UNEP,1999). La región latinoamericana es extremadamente rica en recursos hídricos. Los ríos Amazonas, Orinoco, Sao Francisco, Paraná, Paraguay y Magdalena, transportan más del 30% del agua superficial continental del mundo. Con el 12% del área terrestre total y el 6% de la población total, la región recibe alrededor del 27% de la escorrentía total (Cunning y Saigo,1999)

La enorme tarea que encaran los países del Tercer Mundo fue descrita de manera gráfica por Eckholm en 1982: Agua razonablemente limpia y abundante, dispositivos higiénicos para la eliminación de excrementos y la practica de principios sanitarios son, todos juntos, fundamentales para una mejor salud, no obstante, mas de la mitad de la población del Tercer Mundo (excluyendo a China) no tiene acceso razonable a un suministro de agua saludable; tres de cada cuatro no cuentan con dispositivos adecuados para la eliminación de desperdicios; menos cuentan con una letrina de cubo.

Fuente: PNUMA, 2000

(Desertificación, inundaciones y sequía)

Situación en Bolivia

Bolivia cuenta con considerables recursos hídricos, los mismos que se encuentran concentrados en la cuenca amazónica del país, pero que sin embargo tiene una gestión deficitaria de los mismos

La necesidad de Bolivia de contar con un norma jurídica que regule los valiosos recursos hídricos que posee, hizo que desde hace varios años se redacten hasta 30 borradores de anteproyectos de Ley de Aguas, los que, sucesivamente fueron observados tanto por las diferentes administraciones gubernamentales y sus distintas ópticas respecto al tema, como por miembros de la sociedad civil, que encontraban en cada una de las versiones argumentos ideológicos inaceptables o elementos potencialmente conflictivos.

Si bien la tuición política del tema agua se atribuye por ley al MDSP, el liderazgo práctico no fue ejercido ni oportunamente defendido. En ese contexto surgió una propuesta en la Presidencia del Congreso Nacional para que en vista de los problemas que hasta ese entonces estaban surgiendo en el departamento de Cochabamba por el tema agua, se aprobara una Ley de Agua Potable y Alcantarillado, la que en sentido estrictamente jurídico vulnera el sentido práctico y la base estratégica para un eventual tratamiento de la Ley del Recurso Agua.

Como se podrá inferir, los problemas del marco legal, de la gestión de los recursos hídricos en Bolivia se han visto lamentablemente politizados por sectores contrarios a una normativa en el tema y se han constituido en la punta de lanza de reivindicaciones de atención a los sectores rurales indígenas y sectores empobrecidos de la ciudad del valle.

La percepción de que los recursos hídricos bolivianos son muy vastos y prácticamente infinitos, debe ser reemplazada por una visión de previsión y uso verdaderamente sostenible de éstos acomodando todos los factores de la sociedad en este cometido. Entre los aspectos que deben ser considerados están:

• Marco jurídico adecuado
• Marco Institucional apropiado
• Consenso en el uso
• Carácter Sostenible
• Investigación Científica
  

El Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES)

Existe una fuerte tradición en los países en desarrollo de formular los planes nacionales de desarrollo, los mismos que en la mayoría de los casos cubren un período de cinco años, bajo la tutela de un equipo de planificadores adscritos a una Comisión Nacional de Planificación, en el caso de Bolivia el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente en 1994 y por el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación en 1997, en el mismo período la Vicepresidencia de La República elaboró el Plan Operativo de Acción 97-2002 como resultado del Ier Diálogo Nacional, mientras que en la actualidad se elabora la Estrategia Boliviana de Reducción de Pobreza (EBRP) sobre la base de las conclusiones del 2º Diálogo Nacional.

La Constitución Boliviana establece en su ARTICULO 144²².-  La programación del desarrollo económico del país se realizará en ejercicio y procura de la soberanía nacional.  El Estado formulará periódicamente el plan general de desarrollo económico y social de la República, cuya ejecución será obligatoria.  Este planteamiento comprenderá los sectores estatal, mixto y privado de la economía nacional.

Estos planes tienden a sistematizar y compilar un abanico muy grande de metas y objetivos y en algunos casos muchos de ellos incorporan proyectos nacionales necesarios para el desarrollo del país. En estos planes nacionales las dimensiones prioritarias del Desarrollo Sostenible son la económica y la social. Por efecto de integrar las dimensiones del Desarrollo Sostenible, muchos de estos planes están incorporando la otra dimensión que es la ambiental y en los últimos años la característica del modelo boliviano es que estos planes se ha tornado cada vez más participativos. Lo que falta por desarrollar es la supervisión y monitoreo de estos planes que no cuentan con mecanismos idóneos para hacerlo²³.

PGDES 1994-1997²⁴

El PGDES 1994, fue elaborado al inicio de la gestión incorporando el concepto del Desarrollo Sostenible, un enfoque orientado al desarrollo económico con énfasis en el sector productivo, integrado con el desarrollo humano y teniendo como eje el desarrollo sostenible.

En 1993, la nueva administración, lanza una nueva propuesta al país, llamada Plan de Todos, que plantea la dinamización del crecimiento, la democratización del patrimonio de las empresas públicas a través de la capitalización, un fuerte estímulo a la inversión privada, el apoyo a las exportaciones y otras medidas como la participación popular.

En este primer año de gobierno, las propuestas del Plan de Todos fueron llevadas a la práctica en su fase inicial, constituyendo un proceso de democratización que articula las siguientes reformas:

• La reforma de la Constitución Política del Estado, que moderniza la estructura institucional del país, especialmente la del sistema judicial, reconoce la diversidad socio cultural, y facilita la descentralización del Estado fortaleciendo la administración departamental y a los gobiernos municipales, sin que la República pierda su carácter unitario.
• La reforma del Poder Ejecutivo, que sistematiza la acción gubernamental en busca del crecimiento económico, la equidad social y el uso racional de los recursos naturales, como fines articulados entre sí.
• La capitalización, que posibilita la participación privada en los sectores productivos estatales, con el propósito de generar inversión y transferencia de tecnología, lo que resultará en la elevación de la tasa de crecimiento y en la mejora de las condiciones de inserción laboral.
• La reforma del sistema de pensiones, mediante la capitalización individual y la distribución de acciones provenientes del proceso de capitalización de las empresas públicas, para lograr una mayor cobertura, una mejor administración, fomentar el ahorro nacional y estimular la creación de un mercado de capitales.
• La participación popular, que constituye la más importante redistribución del poder político y económico desde 1952, pues reasigna recursos de la coparticipación tributaria al área rural y a las provincias, donde se registra la mayor pobreza, y transfiere autoridad y responsabilidad a los barrios y comunidades, para que sean éstos lo que definan sus prioridades y fiscalicen el correcto uso de sus recursos.
• La reforma educativa, que establece la enseñanza básica en la lengua materna, reconociendo el carácter pluricultural y multiétnico de la sociedad boliviana, y reorienta los recursos en favor de la educación primaria. Esta reforma adecuará la formación de los recursos humanos a las demandas culturales y a las necesidades productivas de la sociedad.

La superación de la pobreza, el perfeccionamiento de la democracia, la equidad social y el crecimiento económico en un marco de uso adecuado de los recursos naturales, son las tareas que se proponía enfrentar

El PGDES presenta las siguientes características:

• Una visión integral del país y de la gestión pública, basada en la comprensión de los problemas y las potencialidades en su mutua interrelación, y en la articulación de las distintas políticas sectoriales de modo que todas ellas confluyan hacia el logro de los mismos objetivos.
• Un nuevo estilo de planificación de las políticas públicas, basado en la planificación participativa, que partiendo de la lectura de las necesidades y las propuestas de solución que hagan las Organizaciones Territoriales de Base (OTB's) y los municipios, oriente las inversiones de acuerdo con la vocación productiva de cada porción del territorio. El nuevo estilo implica ejecutar el PGDES cuidando su integralidad y complementariedad, y mantener un proceso de retroalimentación con las OTB’s, los municipios, las regiones y los sectores.
• Un enfoque selectivo. La cantidad de desafíos que enfrentamos en el presente contrasta con la disponibilidad de recursos en lo inmediato, lo que hace imposible atender al mismo tiempo todos los requerimientos del país sino a costa de dispersar los escasos recursos en múltiples acciones con insuficientes resultados. La gestión estatal deberá orientar la inversión pública, en forma selectiva, hacia las actividades que ofrezcan mejores oportunidades de inducir la inversión privada para impulsar el crecimiento económico y hacia la inversión social que mejore los índices del desarrollo humano, e impulse el desarrollo de las potencialidades del país. Este enfoque selectivo en la asignación de la inversión pública no significa que las políticas económicas tengan un carácter diferenciado; por el contrario, se desenvuelven en un contexto de neutralidad macroeconómica y de vigencia de la economía de mercado.

PGDES 1997-2002

El Plan General de Desarrollo Económico y Social, es un Plan que está inserto en la reforma de la Constitución boliviana de Agosto de 1994 ²⁵. Este Plan con el título de País Socialmente Solidario, se establecen como núcleos estratégicos el Pilar Oportunidad y Potenciamiento y Transformación Productiva y a la gestíon ambiental extensiva. En la Tabla siguiente se sistematizan los principales instrumentos para la generación de planes, programas, estrategias y políticas en el sector medio ambiente.

Fuente: PGDES, 1997-2002

El proceso de descentralización

La descentralización en Bolivia tiene antecedentes históricos a lo largo de su vida republicana, donde hubieron varios intentos de descentralizarla políticamente, sin embargo el modelo de Estado Unitario define las características de la República, por lo cual el proceso de descentraliza